1. Ausgangslage
1.1 Problematik
Die Defizite bei der Konzernverantwortung sind seit langem bekannt. Die EU-Kommission bringt sie gesamteuropäisch so auf den Punkt: Internationale Konzerne setzen stark auf globale Wertschöpfung. Die negativen Auswirkungen dieser Verflechtungen sind mangels gesetzlicher Rahmenbestimmungen offenkundig. So etwa Probleme wie «Zwangsarbeit, Kinderarbeit, unzureichende Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Ausbeutung von Arbeitnehmern und Auswirkungen auf die Umwelt wie Treibhausgasemissionen, Umweltverschmutzung, Verlust an biologischer Vielfalt und Schädigung von Ökosystemen».2
Die Schweiz ist als Sitzstaat zahlreicher multinationaler Konzerne mit diesen Risiken besonders konfrontiert. Das hat der Bundesrat bereits vor Jahren festgestellt.3
Die Fälle sind mannigfaltig, folgen aber häufig einem Muster: Das Unternehmen hat seinen Hauptsitz in der Schweiz – und bei ausländischen Konzernteilen oder in der Wertschöpfungskette werden Menschen- oder Umweltrechte verletzt.
1.2 Deutliche Verschärfung der Gesetzgebung angezeigt
2015 lancierten 66 Organisationen der Zivilgesellschaft die Eidgenössische Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» (Konzernverantwortungsinitiative; KVI). Diese verlangte Sorgfaltsprüfungspflichten für Schweizer Konzerne verbunden mit Konzernhaftung.4 Im Jahr 2020 kam die KVI zur Abstimmung und verpasste das Ständemehr. Vorangegangen war eine epische Parlamentsdebatte, in welcher der Nationalrat mit einem für die Initiative rückzugsfähigen Gegenentwurf dem Ständerat unterlag.5
Bundesrat und Parlament stellten der Initiative in letzter Minute einen neuen Gegenvorschlag entgegen, der im Wesentlichen auf Berichterstattung statt auf Sorgfaltsprüfung setzt.
Dieser ist seit 2022 in Kraft. Die ersten Berichte sind 2024 zu veröffentlichen.6 Eine deutliche Verschärfung der Gesetzgebung ist angezeigt. Der Bundesrat hat dazu eine Analyse bis Ende Jahr in Aussicht gestellt.7
1.3 Abstimmung mit dem Ausland als Massstab
Am Abstimmungstag kommentierte die «Aargauer Zeitung»: «Karin Keller-Sutter hat den Abstimmungskampf mit dem Argument gewonnen, der Gegenvorschlag sei international besser abgestimmt. An diesem Argument wird sie auch gemessen werden, wenn die Nachbarländer ihre Regulierungen verschärfen werden.»8
Daran knüpfen auch die aktuellen Vorstösse an. Zu nennen ist zum Beispiel die von der Koalition für Konzernverantwortung 2022 lancierte Petition mit dem Ziel, ein griffiges und international abgestimmtes Konzernverantwortungsgesetz zu erwirken.9 Oder die parlamentarische Initiative Gredig (21.427) zur Bekämpfung von Zwangsarbeit. Die Rechtskommission des Ständerats hat diese mit dem Tenor befürwortet, dass das schweizerische Recht «gegebenenfalls ganzheitlich an das neue EU-Recht angepasst werden kann».10
2. Internationale Leitlinien
Die Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte sowie die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen geben seit 10 Jahren folgenden international anerkannten Referenzrahmen: (1) Die Staaten haben die Unternehmen in einem «smart mix» nicht nur zu freiwilligen Massnahmen anzuleiten, sondern auch einen gesetzlichen Rahmen zu geben. Dies gestützt auf (2) die unternehmerische Respektierung mit einer Sorgfaltsprüfung («due diligence») sowie (3) Rechtsschutz und Wiedergutmachung. Bezweckt werden damit Prävention und Reparation.11
Dieser Rahmen beruht teils auf Völkerrecht, mitunter auf internationalem «soft law». Als solcher bildet er den international erwartbaren Sorgfaltsstandard für Firmen und ist für die Staaten die zentrale Richtschnur für die Ausgestaltung ihres Landesrechts.12
3. Europäische Vorbilder
Weltweit und vor allem in Europa ist bei der rechtsverbindlichen Umsetzung dieser Leitlinien eine grosse Dynamik festzustellen.13
3.1 EU: Sorgfaltspflicht, Aufsicht und Haftung
Kernstück der Harmonisierung innerhalb der Europäischen Union ist der Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit, den die Kommission am 23. Februar 2022 präsentierte (Richtlinienentwurf).
Dieses EU-Konzept verfolgt den Ansatz breiter Sorgfaltspflichten (terminologisch besser: Sorgfaltsprüfungspflichten) mit Aufsicht und Haftung. Die geplanten Vorgaben betreffen Grossunternehmen mit mehr als 500 Angestellten und mehr als 150 Millionen Euro Umsatz (in Risikosektoren über 250 Angestellte und 40 Millionen Euro Umsatz).14 Zurzeit wird diskutiert, ob diese Schwellen gesenkt werden.15
Die Sorgfaltspflicht bezieht sich auf die ganze Breite der für die jeweilige Geschäftstätigkeit relevanten Normen zum Schutz der Menschenrechte und der Umwelt.16 Die Sorgfalt der Unternehmen erstreckt sich über ihre eigene Geschäftstätigkeit, über die von ihnen kontrollierten Unternehmen bis in die Wertschöpfungskette. Dabei ist noch zu klären, wie weit sie gehen soll.17
Vorgesehen ist zudem eine unternehmerische Reduktionspflicht von Treibhausgasemissionen im Einklang mit dem 1,5-Grad-Limit der Erderwärmung gemäss Pariser Übereinkommen.18
Zur Durchsetzung dieser Pflichten sind zum einen nationale Aufsichtsbehörden vorgesehen, die über die nötige Unabhängigkeit verfügen. Begründeter Verdacht auf Pflichtverletzungen soll zu Untersuchungen führen.
Bei Verletzungen verfügt die Behörde mindestens über die Befugnisse, für die Herstellung des ordnungsgemässen Zustandes zu sorgen – zum Beispiel durch die Anordnung zur Reinigung eines vergifteten Gewässers sowie zur Verhängung umsatzbezogener Bussen.19
Zum anderen sollen die Staaten eine Haftung verankern. Demnach haften die Firmen für Schäden, die durch Verletzung ihrer Sorgfaltspflicht im Ausland entstanden sind. Die Reichweite dieser Haftung sowie das Beweismass und die Beweislast sind noch offen.20
Bereits jetzt ist aber klar: Im Wesentlichen entspricht der Richtlinienentwurf den Forderungen der KVI. Im Klimaschutz und bei der Aufsicht geht er darüber hinaus, je nach Reichweite auch bei der Haftung.
Das Konzept der drei Bausteine Sorgfaltspflicht, Haftung und Aufsicht scheint unbestritten zu sein. Dies zeigen die einhelligen Positionen von Kommission und Parlament der EU sowie die gleiche Stossrichtung der Ratspräsidentschaft.21 Rückenwind erhält diese Einschätzung auch dadurch, dass wichtige multinationale Firmen einen einheitlichen Rechtsrahmen mit verbindlicher Durchsetzung begrüssen oder gar fordern. Wichtig sind dabei gleiche Spielregeln und Rechtssicherheit.22
Die EU-Richtlinie dürfte 2023/ 2024 verabschiedet sein. Anschliessend muss sie innert zwei Jahren von den EU-Staaten umgesetzt werden.
Der Richtlinienentwurf ist insgesamt detailliert und kann so bei autonomem Nachvollzug nahtlos in ein Schweizer Gesetz gegossen werden. Entsprechend klein ist auch der Umsetzungsspielraum der EU-Staaten.
3.2 Schweiz: Grösste Nachbarn im Fokus
Für die Schweiz interessieren vorab die EU-Hauptmotoren und grössten Nachbarn.
3.2.1 Frankreich
Das seit 2017 geltende «Loi relative au devoir de vigilance» verpflichtet Unternehmen mit Sitz in Frankreich und mindestens 5000 Angestellten sowie ab 10 000 Angestellten innerhalb eines Konzerns mit Hauptsitz im Ausland zur Durchführung einer Sorgfaltsprüfung für Menschenrechte und Umweltbelange – inklusive Klimaschutz.23 Die Sorgfalt umfasst die eigenen Tätigkeiten sowie jene von kontrollierten Unternehmen und in «etablierten Geschäftsbeziehungen».24
Kommt das Unternehmen den Pflichten nicht nach, kann jede Person mit berechtigtem Interesse, auch eine Menschenrechts- oder Umweltorganisation, beim Zivilgericht beantragen, das Unternehmen zur Überarbeitung des Sorgfaltsplans aufzufordern.25
Eine Verletzung der Pflichten kann zudem zur Haftung führen, wenn der Schaden bei gebotener Sorgfalt hätte vermieden werden können.26 Nach fünfjähriger Geltungsdauer des Gesetzes sind mehrere Klagen zur Überarbeitung der Sorgfaltspläne hängig, Haftungsklagen stehen noch aus.27
3.2.2 Deutschland
Hier tritt ab nächstem Jahr das 2021 verabschiedete «Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten» in Kraft.28 Dieses verpflichtet Unternehmen mit Sitz in Deutschland und mindestens 3000 (ab 2024 mit mindestens 1000) Angestellten sowie ausländische Unternehmen mit einer deutschen Zweigniederlassung in erwähnter Grösse zu breiten Sorgfaltspflichten im Bereich der Menschenrechte und der Umwelt entlang der Lieferkette.
Der Pflichtenkatalog enthält, gestützt auf die internationalen Leitlinien, ein Risikomanagement, regelmässige Risikoanalysen, Präventions- und Abhilfemassnahmen, Beschwerdeverfahren sowie öffentliche Berichterstattung. Zur Durchsetzung dieser Pflichten besteht eine Aufsicht: Diese reicht von periodischer Überprüfung der Jahresberichte bis zu Untersuchungen bei Anhaltspunkten einer Verletzung. Bei Verstössen gehen die Befugnisse von der Anordnung zur Wiederherstellung bis zu umsatzbezogenen Bussen.
3.2.3 Niederlande
Dieser Staat ist für die Schweiz von zusätzlichem Interesse: Erstens weisen die Niederlande in Bezug auf Wirtschaftskraft und Konzerndichte grosse Parallelen mit unserem Land auf. Zweitens waren sie Vorbild für die Regelung der Kinderarbeit im Gegenvorschlag zur KVI.29
Das «Sorgfaltsgesetz zur Kinderarbeit» dürfte in den Niederlanden nicht in Kraft treten, da es zugunsten eines umfassenderen Ansatzes aufgeschoben wird.30 Somit richtet die Schweiz nun den Blick auf eine parlamentarische Initiative von sechs Parteien (darunter zwei Regierungsparteien) für ein «Gesetz über verantwortungsvolle und nachhaltige internationale Geschäftstätigkeit».31
Das Vorhaben weist Parallelen zum deutschen Lieferkettengesetz auf, ist aber in bestimmten Punkten ambitionierter: Es soll zum Beispiel nicht nur Grossunternehmen, sondern nach einer Übergangsfrist auch mittlere Firmen umfassen, die zwei der drei folgenden Werte überschreiten: Bilanz von 4 Millionen Euro, Umsatz von 8 Millionen Euro und 50 Angestellte.32
Zudem enthält es einen Klimapassus, welcher die Unternehmen zu international ambitionierten Absenkungspfaden ihrer Treibhausgasemissionen von mindestens 55 Prozent bis ins Jahr 2030 verpflichtet.33
Die Niederlande kennen zudem bei Verletzung unternehmerischer Sorgfaltspflichten im geltenden Recht eine weitreichende Haftung, die es in der Schweiz nicht gibt. Diese führte für ausländische Teile niederländischer Konzerne bereits zu erfolgreichen Klagen. So verurteilte etwa ein Zivilgericht den nigerianischen Konzernteil der niederländischen Shell-Gruppe wegen grossflächiger Ölverschmutzung und den damit verbundenen Menschenrechtsverletzungen im Niger-Delta zu Schadenersatz.34
3.2.4 Nicht-EU-Staaten
Norwegen verabschiedete 2021 ein Aufsichtsgesetz, das mit jenem von Deutschland vergleichbar ist – allerdings mit einem weitergefassten Kreis von Unternehmen (ab 50 Angestellten).35 In England ist das im Vergleich zur Schweiz weiterentwickelte «case law» in Sachen Konzernhaftung zu erwähnen – etwa der Leitentscheid Lungowe et al. c. KCM.36
4. Vergleich mit der Schweiz
Die Schweiz hinkt diesen Entwicklungen nach dem Scheitern der KVI deutlich hinterher.37 Der seit 2022 geltende Gegenvorschlag weist im Vergleich dazu folgende Defizite auf:
4.1 Berichterstattung statt Sorgfaltsprüfungspflicht
Der Gegenvorschlag kennt für sämtliche Menschenrechts- und Umweltbelange nur eine Pflicht zur Berichterstattung – ohne vorangehende Sorgfaltsschritte zur Ermittlung von Risiken und Ergreifung von Massnahmen gemäss den Uno-Leitprinzipien.38 Diesen Weg hat die EU, deren CSR-Richtlinie (2014/95/EU) dem Bundesrat als Blaupause diente, seit 2020 als gescheitert betrachtet: Gestützt auf eine breite Untersuchung der EU-Kommission ist die reine Berichtspflicht «kein geeignetes Instrument, um gegen die Missachtung von Menschenrechten oder anderen gesellschaftlichen Verantwortlichkeiten vorzugehen». Sie habe sich als «zahnloser Tiger» erwiesen, da reines Reporting nicht zur Verhaltensänderung der Unternehmen geführt habe, noch absehbar dazu führen werde. Diese Erkenntnis war auch Auslöser für den erläuterten Richtlinienentwurf für Sorgfaltspflichten.39
Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass dieser Befund für Schweizer Unternehmen anders ausfallen würde. Darauf weisen Studien hin, die sich mit der Frage beschäftigten, inwieweit die internationalen Leitlinien von den Unternehmen in der Schweiz umgesetzt werden. Die bisherigen Befunde sind mit Erfüllungsraten im ein- bis tief zweistelligen Prozentbereich ernüchternd.40
4.2 Sorgfaltsprüfungspflicht als Ausnahme
Der Gegenvorschlag kennt nur eine punktuelle Sorgfaltsprüfung – begrenzt auf die Konfliktmineralien Zinn, Tantal, Wolfram oder Gold sowie Kinderarbeit. Es mutet willkürlich an, dass sich das Gesetz nur auf Kinderarbeit und – mit Ausnahme von Gold – auf ein paar wenige, für die Schweiz kaum relevante Mineralien beschränkt.41 Umfassen sollte sie weitere Problembereiche wie Sklavenarbeit und Gesundheitsschädigungen sowie Umweltprobleme wie Klimawandel und Biodiversitätsverlust.
Diese Beschränkung des Fokus widerspricht den Uno-Leitprinzipien, wonach Firmen umfassende Sorgfaltsprüfungen vornehmen und die relevantesten Risiken für Mensch und Umwelt angehen müssen.42 Ein Beispiel: Ein Schweizer Konzern kann gemäss geltendem Recht seine «due diligence» für eine von ihm kontrollierte Mine auf die Kinderarbeit beschränken. Da es sich bei Kobalt nicht um ein Konfliktmineral handelt, wäre der Konzern von seiner Sorgfaltspflicht befreit. Dies, obschon der Abbau von Kobalt in Bezug auf menschenrechtliche Risiken häufig problematisch ist.43
4.3 Sorgfaltsprüfungspflicht ohne Durchsetzung
Der dritte Grundpfeiler der Uno- Leitprinzipien ist der Zugang zum Rechtsschutz und zur Wiedergutmachung.44 Diese Vorgabe ist Abbild einer rechtlichen Selbstverständlichkeit: kein Recht ohne Durchsetzung. Die Schweiz verzichtet darauf. Von einer Haftung nach internationalen Vorbildern nimmt die Regelung Abstand.45
Einzig «falsche Angaben» oder das Unterlassen der Berichterstattung kann mit Bussen bis 100 000 Franken bestraft werden. Diese minimale Strafe bezieht sich nicht auf unterlassene Sorgfalt.46 Insoweit liegt eine Regelung ohne Rechtsfolge vor.47
Damit steht die Schweiz quer in der europäischen Landschaft. Bei zunehmendem Rechtsgefälle stellen sich zwei Fragen:
- Wie wirken sich die europäischen Regelungen auf Schweizer Unternehmen aus?
- Inwiefern besteht darüber hinaus für die Schweiz Handlungsbedarf bei der Regulierung der Konzernverantwortung?
5. Auswirkungen auf die Unternehmen
Der erläuterte Richtlinienentwurf zu den Sorgfaltspflichten erfasst teilweise auch Drittstaatunternehmen mit Sitz in der Schweiz. Die Erfassung stösst allerdings an Grenzen:
- Von den Sorgfaltspflichten der EU werden diese Unternehmen zunächst nur dann betroffen sein, wenn sie im EU-Raum einen Umsatz von mehr als 150 Millionen Euro oder in Risikosektoren mehr als 40 Millionen Euro erzielen.48 Schweizer Grossunternehmen, welche diese Schwellen in der EU nicht erreichen, also vorwiegend in aussereuropäischen Märkten tätig sind, wird die künftige EU-Regelung nicht erfassen.49
- Die EU-Vorlage stösst zudem in Bezug auf die zivilrechtliche Haftung gegenüber den Schweizer Unternehmen an die einschlägigen Grenzen des Lugano Übereinkommens.50 Demnach besteht gegenüber in der Schweiz ansässigen Unternehmen oft keine Zuständigkeit im EU-Raum. Die Haftung wird sich somit gegenüber hiesigen Unternehmen nicht durchsetzen lassen.51
Schliesslich ist auch die verwaltungsrechtliche Aufsicht ausserhalb der EU nur schwer umsetzbar. Konkret müsste etwa die französische oder spanische Aufsicht via Rechtshilfe versuchen, Zwangsmassnahmen oder eine Busse in der Schweiz durchzusetzen. In der Praxis ist das mangels einschlägiger Vollstreckungsübereinkommen mit Drittstaaten wie der Schweiz nur schwer denkbar. Die EU ist sich dieser Hürden gegenüber Drittstaaten bewusst, ohne diese entscheidend abbauen zu können.52
Sind Schweizer Grossunternehmen im Unterschied zu ihrer europäischen Konkurrenz von einer künftigen Konzernverantwortung der EU somit entweder gar nicht oder in ihrer Wirkung nur teilweise erfasst, klafft in der Schweiz eine Regulierungslücke.53
6. Handlungsbedarf der Schweiz
Die beschriebene Regulierungslücke lässt sich am besten durch eine integrale Schweizer Regelung beheben, welche die internationalen Leitlinien in Abstimmung mit den europäischen Entwicklungen zumindest für alle Schweizer Grossunternehmen umsetzt – und allenfalls zusätzlich für in der Schweiz tätige Drittstaatenfirmen. Durch die autonome Übernahme von EU-Recht verhindert die Schweiz «double standards». Denn in Ermangelung einer integralen Lösung hätte ein Schweizer Unternehmen mit grossem Absatz in der EU künftig nach Schweizer Recht Berichts-, nach europäischem Recht dagegen Sorgfaltspflichten.
Das in den Medien angetönte Ansinnen einer autonomen «Restregulierung» ist abzulehnen. Geplant ist ein Schweizer Gesetz nur für jene Unternehmen, die nicht von der künftigen EU-Regelung erfasst sein werden.54 Eine solche rechtstechnisch unübliche Regelung würde von vornherein nicht nur jede Möglichkeit der Äquivalenz der Schweizer Konzernverantwortung mit der EU verbauen – mit unabsehbaren Folgen für den Marktzugang.55 Sie würde auch unterschiedliche Durchsetzungsstandards zwischen EU- und Schweizer Unternehmen sowie innerhalb der Schweiz Konkurrenz schaffen – je nachdem, ob das jeweilige Unternehmen von der EU-Regelung erfasst ist oder nicht.
Eine integrale Schweizer Regelung würde neben dem erklärten Ziel des Menschenrechts- und Umweltschutzes auch verschiedene positive Effekte für die Wirtschaft mit sich bringen:
- Ein gesetzlicher Rahmen im Umgang mit Menschenrechten und der Umwelt sorgt angesichts der zunehmenden Flut an Rechtsvorschriften, denen Schweizer Grossunternehmen gegenüberstehen, für mehr Rechtssicherheit.56
- Ein international abgestimmter Rahmen führt im Vergleich zur europäischen Konkurrenz zu gleichen Spielregeln.57
- Zudem verhindert die Schweiz durch einen Nachvollzug menschenrechtswidrige oder umweltschädliche Umgehungsgeschäfte, die dem Ruf der Schweiz als verantwortungsvoller Wirtschaftsstandort schaden könnte.
- Nicht zuletzt wird jeder Schweizer Firma daran gelegen sein, von der eigenen Rechtsanwendung beurteilt zu werden, statt sich ausländischer Jurisdiktion auszusetzen.
Ein folglich für alle Schweizer Grossfirmen postuliertes Gesetz sollte möglichst rasch verabschiedet werden, um mit Europa Schritt zu halten. Nach aktuellem Fahrplan werden alle EU-Staaten im Jahr 2026 ein Konzernverantwortungsgesetz erlassen haben. Gemessen an der helvetischen Gesetzgebungsdauer von durchschnittlich rund 4 Jahren ist der Bund gut beraten, sich umgehend an die Arbeit zu machen.58
7. Neue Normen oder ein Spezialgesetz
Es gibt zwei Möglichkeiten, um die zentralen Bausteine in ein Gesetz zu giessen: die Aufnahme neuer Normen in bestehende Erlasse oder die Schaffung eines neuen Spezialgesetzes. In der ersten Variante können die Bausteine der Sorgfaltsprüfungspflicht und der Haftung im OR und IPRG Platz finden. Dabei kann auf parlamentarische Vorarbeiten des rückzugsfähigen, damals knapp gescheiterten Gegenentwurfs zur KVI zurückgegriffen werden.59
Dieser Entwurf ist nicht zu verwechseln mit dem geltenden Gegenvorschlag. Letzterer ist systematisch dem überholten Reporting verhaftet und inhaltlich öffentlich-rechtlicher Natur.60 Er taugt nicht für Sorgfaltspflichten von Unternehmen mit Haftung gegenüber geschädigten Privaten.
Der dritte Baustein der Aufsicht, die ähnlich einer Finanzmarktaufsicht funktionieren und mit dieser im Bereich der «sustainable finance» Synergien entwickeln könnte,61 fände in einem neuen Durchsetzungserlass Platz. Dieses zweigleisige Vorgehen hat den Vorteil, dass die Privatrechtsschiene gestützt auf eine gereifte Parlamentsvorlage bald verabschiedet werden kann. Gleichzeitig besteht so die Möglichkeit, in der für die Schweiz neueren Aufsichtsfrage ein langsameres Tempo anzuschlagen.
Als zweite Variante fällt ein Spezialgesetz in Betracht, das etwa als «Konzernverantwortungsgesetz» alle Bausteine (Sorgfaltsprüfungspflicht, Haftung und Aufsicht) in einem Erlass regelt. Dieses Vorgehen hat den Vorteil, dass es die Materie integral angeht. Ein Spezialgesetz kann dabei einer regelmässigen Evaluation unterzogen werden. Nachteil dieses Vorgehens dürfte indes der mit der Erarbeitung einer umfassenden Vorlage verbundene Zeitaufwand in dieser drängenden Problematik sein.
Während die Anknüpfung an parlamentarische Vorarbeiten in bestehenden Erlassen pragmatischer erscheint, hat eine umfassende Neuregelung in einem Spezialerlass dogmatische Vorteile. Beide Wege erscheinen für eine sachgerechte Konzernverantwortung gangbar.
8. Fazit
Die vom Parlament beschlossene Gesetzesrevision sei «international abgestimmt», betonte der Bundesrat im Vorfeld des Urnengangs. Die jüngste Entwicklung lässt allerdings mutmassen, dass der europäische Trend in Richtung deutlich verschärfter Regeln geht.»62
Es wird sich zeigen, wie der Bundesrat eine EU-kompatible Konzernverantwortung zu erreichen sucht. Entweder er schlägt in nachhaltiger Gesetzgebung eine international abgestimmte Lösung mit einem Spurwechsel von reiner Berichterstattung zu breiter Sorgfaltsprüfung mit Durchsetzung vor. Oder er beschränkt sich vorerst auf kosmetische Anpassungsvorschläge der international überholten Berichterstattung. Letzteres brächte die drängende Thematik der Konzernverantwortung nicht weiter. Auch den Unternehmen erwiese dieses zögerliche Vorgehen einen Bärendienst: Die nächste Verschärfung bliebe nur eine Frage der Zeit – und die Unternehmen müssten sich auf Rechtsunsicherheiten sowie laufend neue Standards einstellen.
1 Der Autor hat ein Mandat als Rechtsberater der Koalition für Konzernverantwortung und ist Rechtsexperte in Begleitgruppen des EU-Prozesses.
2 Vorschlag [der Kommission] für eine Richtlinie des EU-Parlaments und des Rats über die Sorgfaltspflichten von Firmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2019/1937, COM/2022/71 final (fortan: Richtlinienentwurf), S. 1/3/17.
3 Bundesrat, «Rechtsvergleichender Bericht zur Sorgfaltsprüfung bezüglich Menschenrechte und Umwelt im Zusammenhang mit Auslandaktivitäten von Schweizer Konzernen», 2014, S. 2; OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, 2011, Einführung, Ziff. 6, S. 17.
4 Erläuterungen zur Eidgenössischen Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt», 2017, www.konzernverantwortung.ch/wp-content/uploads/2022/01/erlaeuterungen-1.pdf (Abruf 11.11.2022).
5 Gegenentwurf gemäss Beschlüssen des Nationalrats vom 14.6.2018–12.3.2020, www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2016/20160077/S2-8%20D.pdf (Abruf 10.11.2022).
6 Gegenvorschlag – Text Schlussabstimmung 19.6.20 zur Änderung des Obligationenrechts, www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2016/20160077/Schlussabstimmungstext%202%20NS%20D.pdf (Abruf 10.11.2022).
7 «EU bringt Schweiz bei Konzernregeln in Zugzwang», NZZ, 9.11.2022.
8 «Konzerninitiative scheitert kurz vor dem Ziel», AZ vom 29.11.2020.
9 Vgl. Konzernverantwortung.ch (Abruf 14.11.2022).
10 Medienmitteilung der RK-S vom 9.9.2022, www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-rk-s-2022-09-07.aspx (Abruf 16.11.2022).
11 Uno-Leitprinzipien, www.ohchr.org/Documents/Publications/Guiding PrinciplesBusinessHR_EN.pdf, 17/25/26; OECD-Leitsätze, IV./VI.
12 «Shift, The EU Commission’s Proposal for a Corporate Sustainability Due Diligence Directive – Shift’s Analysis», 2022, S. 1; Nachweise bei Gregor Geisser, Ausservertragliche Haftung privat tätiger Unternehmen für «Menschenrechtsverletzungen» bei internationalen Sachverhalten, Zürich 2013, N 43 ff.
13 www.business-humanrights.org/de (Abruf 10.11.2022). Für Europa s. Quellen bei Gregor Geisser, «Ansätze nach Ablehnung der Konzernverantwortungsinitiative», in: AJP 2021, S. 1358 f.; Reto Messerli, «Der Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungsinitiative», SKMR, Bern 2022, S. 2.
14 Richtlinienentwurf, a.a.O., Art. 2 Abs. 1.
15 European Parliament, Committee on Legal Affairs, «Draft Report on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive» (EU) 2019/1937, 7.11.22, Amendment 51–59, www.europarl.europa.eu/doceo/document/JURI-PR-738450_EN.pdf (Abruf 10.11.22) (fortan: Berichtsentwurf).
16 Richtlinienentwurf, a.a.O., Art. 4 Abs. 1, Art. 3 lit. b/c, Teil I/II Anhang.
17 Ders., Art. 1 Abs. 1, Art. 3 lit. d–g, Art. 5–14 u. Art. 22; Berichtsentwurf, a.a.O., Amendment 49/50.
18 Richtlinienentwurf, a.a.O., Art. 15; Berichtsentwurf, a.a.O., Amendment 166–171.
19 Richtlinienentwurf, a.a.O., Art, 17–21.
20 Ders., Art. 22 und Recital 58; Berichtsentwurf, a.a.O., Amendment 197–201.
21 Nachweise unter Fn. 1 und 14 sowie als erste informelle Vorarbeit für den Rat: Council of the European Union, «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive» (EU) 2019/1937 – Presidency text, 25.7.2022, data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11566-2022-REV-1/en/pdf (Abruf 10.11.2022).
22 So u.a. Positionspapiere der Cocoa-Coalition (Nestlé et al.), 19.9.22, www.voicenetwork.cc/2022/09/911/ (Abruf 10.11.2022); Business Statement von 100 Unternehmen, 8.2.2022, media.business-humanrights.org/media/documents/EU_Business_Statement_February2022.pdf (Abruf 10.11.2022).
23 Art. L225–102-4 und L225–102-5 im Code de Commerce, eingeführt durch «Loi n° 2017–399 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre du 27 mars 2017».
24 Art. L225–102–4 I Abs. 3, a.a.O.
25 Art. L225–102–4 II, a.a.O.; vgl. z.B. für den Klimaschutz: Tribunal Judiciaire de Nanterre, 1ère Chambre, Ordonnance de mise en état, 11.2.21, S. 8 f.; Klage in Sachen Notre Affaire à Tous et. al. c. Total SA, 28.1.2020.
26 Art. 225–102-5, a.a.O.
27 Für eine Evaluation s. Conseil Général de l’économie de l’industrie, de l’énergie et des technologies, Evaluation de la mise en œuvre de la «Loi n° 2017–399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre», Paris 2020.
28 Amtl. Publ. im Bundesgesetzesblatt 2021, Teil I Nr. 46, S. 2959 ff.; gestützt auf Referentenentwurf vom 15.2.2021.
29 Begleitbericht des BJ, «Transparenz bezüglich nichtfinanzieller Belange und Sorgfaltspflichten und Transparenz bezüglich Mineralien und Metallen aus Konfliktgebieten und Kinderarbeit», 19.11.2019, S. 7.
30 «Wet zorgplicht kinderarbeid», 7.2.2017. Aufgeschoben durch nachfolgende Gesetzesvorlage (Section 4.3).
31 «Wet verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen», 2.11.2022; inoffizielle engl. Übersetzung: www.mvoplatform.nl/en/english-translation-of-the-bill-for-responsible-and-sustainable-international-business-conduct (Abruf 14.11.2022).
32 Ders., Section 1.1 lit. i (m.H.) i.V.m. Section 4.4 Ziff. 4–5.
33 Ders., Section 2.4.2. Vgl. IPCC, Climate Change 2018, Summary for Policymakers, C.1.
34 The Hague Court of Appeal, Oguru et al. c. Royal Dutch Shell PLC et al., 200.126.804, 29.1.21; zudem z.B. ders., Milieudefensie et al. c. Royal Dutch Shell PLC et al., C/09/571932, 26.5.2021 (hängig).
35 «Vedtak til lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven)», 10.6.2021.
36 2019 UKSC 20; dazu Carina Fröhli, Geschäftsherrenhaftung der Muttergesellschaft für Handlungen von Tochtergesellschaften, Winterthur 2021, S. 66 ff.; für die Schweiz s. Geisser, Haftung, a.a.O., u.a. S. 494 ff.
37 Messerli, a.a.O., S. 2; einhellig insoweit die Stimmen in «EU bringt Schweiz bei Konzernregeln in Zugzwang», in: NZZ vom 9.11.2022.
38 Uno-Leitprinzipien, a.a.O., 17.
39 European Commission, «Study on due diligence requirements through the supply chain», 2020, S. 15 ff., «EU-Vorschriften können dazu führen, dass Firmen den Umgang mit Menschenrechten und Umwelt schönreden», in: NZZ vom 5.12.2019.
40 Herbert Winistörfer et al., im Auftrag des Seco und der Deza, «Studie zu Bedeutung und Stellenwert der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen in der Schweiz», 2018, S. 3; SWIPRA-Umfrage 2018, so wiedergegeben durch die Mitverfasser Barbara A. Heller / Christoph Wenk Bernasconi, «Non-Financial Reporting nach Annahme des Gegenvorschlags zur KVI», in: Expert Focus 2021, S. 62 ff. (Grafik, S. 63). S. u.a. auch die Einschätzung von Yesim Atamer / Florian Willi, «CSR-Berichterstattung Ante Portas: Indirekter Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungsinitiative», SZW 2020 686 ff., S. 693 m.w.H.
41 Zu den dadurch nicht erfassten relevanten Rohstoffen Öl, Petrol, Gas, Kupfer, Kobalt o.ä.: EDA/Seco, «The Commodity Trading Sector Guidance on Implementing the UN Guiding Principles on Business and Human Rights», 2018, S. 7/11.
42 Uno-Leitprinzipien, a.a.O., 12; OECD-Leitsätze, a.a.O., IV.40 und VI.63/67.
43 OECD, «Trends in Stakeholder Reporting, Mineral Supply Chain», 2021, S. 11; Bericht des Bundesrats, «Rohstoffsektor Schweiz: Standortbestimmung und Perspektiven», 2018, S. 22/33.
44 A.a.O., Prinzipien 1 ff.
45 BJ, Begleitbericht zum Gegenvorschlag, a.a.O., S. 6.
46 Atamer / Willi, a.a.O., S. 698; Rolf Weber, «Sorgfaltspflichten in der Lieferkette», Jusletter vom 29.3.2021, N 24.
47 U.a. Atamer / Willi, a.a.O., S. 698.
48 Richtlinienentwurf, a.a.O., Art. 2 Absatz 2.
49 Dessen scheint sich auch der Richtlinienentwurf, a.a.O., S. 20, bewusst zu sein.
50 LugÜ; SR 0.275.12.
51 Art. 1, 2 i.V.m. Art. 60 sowie Art. 5 Ziff. 3–5 und Art. 6 Ziff. 1 LugÜ; spiegelbildlich Geisser, Haftung, a.a.O., N 277 ff.
52 «Commission Staff Working Document Impact Assessment Report Annexes Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive (EU)», 2019/1937, SWD(2022) 42 final, Part 2, 28.3.22, S. 195 (insb. mit Blick auf «administrative fines»).
53 Richtlinienentwurf, a.a.O., S. 27.
54 So aufgeworfen in «EU bringt Schweiz bei Konzernregeln in Zugzwang», in: NZZ vom 9.11.22.
55 Entschliessung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2021 mit Empfehlungen an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen, 2020/2129(INL), Recital 10 (S. 12); zu Recht die so aufgeworfene Frage in «Konzernverantwortung – die Schweiz kann bald in Zugzwang kommen», in: NZZ vom 6.5.21.
56 Analog s. Richtlinienentwurf, a.a.O., S. 3.
57 Analog ders., S. 3 und 14.
58 BJ, Gesetzgebungsleitfaden, 2019, N 84.
59 Nachweis bei Fn. 4.
60 BJ, Begleitbericht zum Gegenvorschlag, a.a.O., S. 6.; EFD, «Verordnung über die Berichterstattung über Klimabelange. Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens», 30.3.22, S. 6 zur deklariert «öffentlich-rechtlichen Dimension» des Gegenvorschlags trotz seiner «Platzierung im OR»; als öffentlich-rechtliche Sanktion: Art. 325ter StGB.
61 Vgl. u.a. Strategische Ziele der Finma 2021–2024, Ziel 7.
62«Konzernverantwortung – die Schweiz kann bald in Zugzwang kommen», in: NZZ vom 6.5.21.