plädoyer: Herr Racioppi, Sie kritisierten in der «Richterzeitung» den Zwang zu Zahlungen an die Parteien. Mussten auch Sie vor der Wahl zum Richter eine Verpflichtung unterschreiben, einen Teil des Lohns der Partei abzugeben?
Giuliano Racioppi: Nein. Die Mandatssteuer wurde im internen Auswahlverfahren mit meiner Partei, der CVP, nicht thematisiert. Mir war jedoch klar, dass alle Parteien eine Mandatssteuer fordern.
plädoyer: Wussten Sie, um wie viel es ging?
Racioppi: Mehr oder weniger. Den genauen Betrag sah ich nach dem ersten Amtsjahr auf der Rechnung, die ich erhielt. Es waren 6000 Franken – etwa drei bis vier Prozent meines Lohns.
plädoyer: Für den Beitrag in der «Richterzeitung» machten Sie eine Umfrage unter Richtern über diese Abgabe. Nur 13 der 37 Bundesrichter antworteten. Worauf führen Sie die mangelnde Bereitschaft zur Transparenz zurück?
Racioppi: Einige Richter wollten sich bewusst nicht zur Thematik äussern – wohl im Wissen darum, dass es ein heikles Thema ist. Und vielleicht deshalb, weil sie diese Zahlung im Unterbewusstsein für moralisch nicht korrekt halten. Andere Richter hatten keine Zeit oder keine Lust zu antworten. Es waren allerdings nicht viele Fragen – man hätte sie in zehn Minuten beantworten können.
plädoyer: Die Schweiz ist offenbar das einzige Land, das eine Abgabe der Richter an die Parteien kennt. Die SP regelt sogar in den Statuten, dass gewählte Richter und Magistraten einen Teil ihres Lohns an die Partei abgeben müssen. Herr Janiak, ist Ihnen wohl bei dieser Praxis?
Claude Janiak: Bei der SP muss jeder, der ein Amt in der Justiz oder in der Politik bekommt, eine Mandatssteuer leisten. Davon lebt die Partei – neben den Mitgliederbeiträgen. Das ist den Gewählten bekannt. Man hat keine Freude, wenn man den Einzahlungsschein bekommt. Man bezahlt aber trotzdem. Die Mandatssteuer ist generell akzeptiert.
plädoyer: Ist es nicht fragwürdig, wenn die Wahl eines Richters von der Bereitschaft abhängig gemacht wird, eine Parteisteuer zu zahlen? Gemäss dem Aufsatz von Herrn Racioppi stellt die SP einen Kandidaten nicht auf, wenn dieser keine entsprechende Verpflichtung unterschreibt.
Janiak: Das wird unterschiedlich gehandhabt – von jeder Parteisektion, jeder Kantonalpartei oder der Bundeshausfraktion anders. Teilweise müssen die Leute vorgängig etwas unterschreiben, bei anderen reicht die Kenntnisnahme, dass es in den Statuten steht. Ich selbst kann mich nicht erinnern, dass ich jemals etwas unterschrieben habe. Aber als Mitglied kenne ich die Statuten und damit auch die Mandatssteuer.
plädoyer: Nur fünf Prozent der erwachsenen Schweizer sind Mitglied einer Partei. Zählt man jene ab, die nicht bereit sind, eine Parteisteuer zu bezahlen, bleiben noch weniger Kandidaten. Ist dieses Verfahren geeignet, die besten Richter zu finden?
Janiak: Die Stellen werden ausgeschrieben. Grundsätzlich hat jeder die Möglichkeit, sich als Richter zu bewerben. Ich weiss nicht, ob es Leute gibt, die sich nicht bewerben, weil sie vorher einer Partei beitreten müssten. Es gibt auch Parteiunabhängige, die kandidieren. Sie einigen sich dann mit der Partei, die den Richtersitz aufgrund des Parteienproporzes beanspruchen kann.
plädoyer: Der Zürcher Rechtsanwalt Mark Livschitz schrieb eine Dissertation zum Zürcher Parteienkartell. Die im Kantonsrat vertretenen Parteien schlossen einen Vertrag, in dem sie schriftlich vereinbarten, dass keine Kandidaten aus Parteien, die nicht im Kantonsrat vertreten sind, für Richterstellen vorgeschlagen werden. Sehen Sie einen Zusammenhang zwischen der Kanalisierung der Richterwahl und der Parteisteuer?
Racioppi: Fakt ist, dass sich die Parteien eine gewisse Macht erhalten wollen. Faktisch können sie durch den Wahlkampf beeinflussen, wer ins Parlament kommt. Und dadurch ebenfalls, wer in die Exekutive kommt. Auch in der Justiz wollen sie ihren Machteinfluss beibehalten. Dies machen sie, indem sie in der Regel nur eigene Kandidaten zur Wahl vorschlagen. Richter sind aber keine Politiker. Ein Richter setzt sich nicht für die Wähler ein, er ist dem Recht verpflichtet. Er urteilt nicht nach seiner persönlichen oder politischen Überzeugung. Bei einem Politiker kann man die Parteisteuer damit rechtfertigen, dass die Partei für ihn Wahlkampf betreibt und damit Kosten anfallen, die jemand bezahlen muss. Beim Richter hingegen gibt es ein Auswahlverfahren und später ein Wiederwahlverfahren. Auf Bundesebene erfolgt die Wiederwahl summarisch mittels vorgedruckter Formulare. Für die Besetzung von Richterstellen muss man also in der Regel keinen Wahlkampf betreiben.
plädoyer: Der ehemalige Bundesrichter Niccolò Raselli kritisiert, dass die Richter durch den Einfluss der Parteien bei den Wahlen und die Parteisteuer nicht unabhängig sind. Er betrachtet das als verfassungswidrig. Sehen Sie dies auch so?
Janiak: Die Unabhängigkeit ist durch die Mandatssteuer nicht gefährdet. Tatsächlich ist es aber so, dass die Richter in der Schweiz gewählt werden. In den Kantonen gibt es dazu unterschiedliche Verfahren. Gewisse Richter – vor allem der ersten Instanz – werden durch das Volk gewählt. Sie müssen sich dann einem Wahlkampf stellen, wenn es mehrere Kandidaten für einen Sitz gibt. Auf Bundesebene wählt das Parlament die Richter. Ich finde wichtig, dass in einem Richtergremium unterschiedliche Persönlichkeiten mit unterschiedlichen Qualitäten sitzen. Ob die Gewählten die Erwartungen erfüllen können, sieht man erst, wenn sie im Amt sind. Seitdem die Bundesrichter durch das Parlament gewählt werden, kam es nur zwei Mal vor, dass jemand nicht gewählt oder nicht wiedergewählt wurde.
Racioppi: Klar ist: Der Rechtsuchende hat Anspruch darauf, dass das Gericht unabhängig ist. Die Mandatssteuer beeinflusst meine Unabhängigkeit nicht. Aber beim Rechtsuchenden kann der Eindruck entstehen, dass ich das Richteramt nur ausübe, weil ich das Amt gekauft, gemietet oder geleast habe. Dass ich also das Amt bloss bekleiden darf, weil ich der Partei jedes Jahr etwas von meinem Einkommen abgebe. Und dass ich nicht Richter bin, weil ich ein Auswahlverfahren absolvierte und aufgrund meiner Fähigkeiten ins Amt gewählt wurde. Das ist das, was ich kritisiere. Ich glaube hingegen nicht, dass sich die Richter selbst wegen der Mandatssteuer von ihrer Partei abhängig fühlen.
plädoyer: Die Staatengruppe gegen die Korruption des Europarates (Greco) hat im März 2017 ihren Evaluationsbericht zur Schweiz veröffentlicht. Darin verlangt sie Garantien, welche die Qualität und Objektivität bei der Rekrutierung der Richter sichern. Sie verlangt, dass die Mandatssteuer aufgehoben wird. Soll die Schweiz dieser Empfehlung folgen?
Janiak: Vor kurzem behandelten wir diesen Bericht der Greco in der Rechtskommission des Ständerats. Die Thematik ist uns in Bern schon lange bekannt. Ich bin seit 1999 in der Geschäftsprüfungskommission und war bis 2015 auch in der Subkommission Gerichte, welche die Oberaufsicht über die Justiz ausübt. Ich kann mich nicht daran erinnern, dass in all den Jahren von Richterseite ernsthafter Widerstand gegen die Mandatssteuer bekundet wurde. Die Staatengruppe gegen Korruption hat hauptsächlich einen strafrechtlichen Hintergrund. Aufhänger ist die Korruptionsbekämpfung. In der Evaluation wird die Befürchtung geäussert, dass die Justiz auf Korruption anfällig ist – also auf den Einfluss von Wirtschaftsmächten. Diesen Eindruck habe ich in der Schweiz aber überhaupt nicht.
Racioppi: Die Schweiz rangiert in einer Studie punkto formal-rechtliche Unabhängigkeit der Richter auf Platz 62 von 71 Ländern. Ein wesentlicher Grund dafür ist die Mandatssteuer. Mehrere Richter des Bundesstrafgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts bestätigten mir, dass sie die Mandatssteuer bezahlen, weil sie im Falle einer Nichtzahlung keine Chance hätten, später einmal ans Bundesgericht gewählt zu werden. Faktisch ist es bei Richtern also schlecht für die Karriere, wenn sie die Mandatssteuern nicht bezahlen. Bewerben sich nämlich zwei ungefähr gleich gut qualifizierte Richter für das Amt als Bundesrichter, wird vermutlich eher jener von der Partei zur Wahl vorgeschlagen, der die Mandatssteuer bislang bezahlt hat und weiterhin zahlen wird.
plädoyer: Der Greco-Bericht kritisiert auch das Gremium, das die Richterkandidaten anschaut – eine nach Proporz zusammengesetzte Kommission der im Parlament vertretenen Parteien. Parteiungebundene Kandidaten hätten keine Wahlchancen. Das Rekrutierungspotenzial werde stark eingeschränkt. Wäre es nicht besser, ein Gremium aus Justiz, Universitäten und Rechtsanwaltschaft einzusetzen, um die Richterkandidaturen zu sichten?
Racioppi: In Freiburg und im Tessin wird dies so gemacht. In beiden Kantonen führte dies nicht zu einer Entpolitisierung – im Gegenteil. In Freiburg schaffte man die Wiederwahl ab, man wird also bis zum Rücktritt gewählt. Dies führte zu einer noch viel stärkeren Politisierung. Man hat die Macht nämlich nicht nur für vier Jahre, sondern sehr viel länger, wenn man seinen Kandidaten ins Amt hieven kann. Im Tessin hört eine Kommission, die aus Rechtsprofessoren, Leuten aus der Justiz und Rechtsanwälten besteht, die Kandidaten an. Sie qualifiziert die Kandidaten als «besonders geeignet», «geeignet» oder «bedingt geeignet». Letztlich schlägt aber die Partei jenen Kandidaten zur Wahl vor, der ihr am nächsten steht oder bei ihr schon Mitglied ist.
Janiak: Ich glaube nicht, dass ein unabhängiges Gremium, welches die Wahl vorbereitet, a priori besser ist. Jemand muss dieses Gremium ja auch bestimmen. Auch bei Berufungen an Universitäten geht es nicht immer objektiv zu und her. Nur weil Richter und Professoren im Gremium sitzen, wird nicht alles besser.
plädoyer: Es geht weniger um die Frage, ob es einem Gremium möglich ist, den qualitativ besten Richter zu finden. Sondern darum, ob man überhaupt den besten Richter wählen will. Oder jemanden, der bereit ist, die Parteisteuer zu bezahlen.
Janiak: Das Parlament wählt jene Richter, die aufgrund der Bewerbung und der Anhörung für qualifiziert befunden werden. Hätte dieses System zu Missständen geführt, wäre es sicher geändert worden. Ich finde nicht, dass Handlungsbedarf besteht – auch wenn die Greco in dieser Hinsicht anderer Meinung ist.
Racioppi: Die Parteisteuer sollte abgeschafft werden, nicht der Parteiproporz. Das Parlament will die besten Richter, auch die Parteien wollen das. Keine Partei will, dass über den von ihr portierten Richter gesagt wird, dass er wenig arbeitet oder fachlich überfordert ist. Für den Parteienproporz spricht: Die Zusammensetzung der Gerichte widerspiegelt die Weltanschauungen, wie sie in der Bevölkerung verbreitet sind. Bei der Mandatssteuer hingegen gebe ich dem Greco-Bericht recht. Durch die Mandatssteuer ist der Anschein der Unabhängigkeit des Richters stark beeinträchtigt.
plädoyer: Ist die Abschaffung der Parteisteuer gegen den Willen der Parteien überhaupt durchsetzbar?
Racioppi: Die Parteien sind für die Meinungsbildung und die politische Aktivität wichtig. Sie müssen als Vereine selbst schauen, wie sie zu finanziellen Mitteln kommen. Dies geschieht durch bescheidene Mitgliederbeiträge, durch Spenden – aber eben auch durch diese umstrittenen Mandatssteuern. Wer als Partei eher die Interessen von sozial schwächeren Leuten vertritt, kann weniger auf grosszügige Spenden zählen. Parteien, welche die Interessen von Wirtschaftsmächten vertreten, könnten eher auf die Mandatssteuer verzichten. Das zeigen auch Zahlen, die ich ermittelt habe: Die FDP verlangt von einem Bundesrichter 3000 Franken, die GLP 26 000 Franken im ersten Jahr und 13 000 Franken ab dem zweiten Jahr. Das zeigt den Finanzbedarf der Parteien. Die Parteien wären aber kaum konkursit, wenn die Richter keinen Beitrag mehr leisten würden. Eine Alternative zur Mandatssteuer wäre eine staatliche Parteifinanzierung, wie sie andere Staaten kennen.
Janiak: Eine staatliche Parteifinanzierung wäre erstrebenswert, die Realität ist aber eine ganz andere. Ich halte es politisch nicht für möglich, das ganze System zu ändern und die Mandatssteuer abzuschaffen. Eine Parteienfinanzierung durch die öffentliche Hand kann man zumindest in absehbarer Zeit vergessen. Einige Kantone versuchten dies schon – es wurde klar abgelehnt.
plädoyer: Würden Richter unabhängiger von den Parteien, wenn sie sich nicht nach wenigen Jahren einer Wieder- wahl stellen müssten?
Janiak: Eine feste Amtsdauer und ein Verzicht auf die Wiederwahl würde die Unabhängigkeit der Gewählten sicher stärken. Prüfenswert fände ich eine einmalige Amtsdauer von beispielsweise 14 Jahren. Dann riskiert man aber, dass sich nur noch Richterkandidaten melden, die bereits 50 Jahre alt sind.
Racioppi: Die Streichung der Wiederwahl würde die Unabhängigkeit sicher fördern. Ob sie die Mandatssteuer verhindern würde, wage ich zu bezweifeln. Die Parteien wären genug kreativ, eine andere Lösung zu finden, um weiterhin die Mandatssteuer einzuziehen. Die Grüne Partei und die Grünliberale Partei machen dies jetzt schon, die SP teilweise auch. Sie lassen Richter eine Vereinbarung unterzeichnen, wodurch diese sich verpflichten, im Falle einer Wahl die Mandatssteuer zu leisten. Diese Vereinbarung stellt sicher, dass selbst bei einem allfälligen Parteiaustritt die Mandatssteuer weiterhin geschuldet wäre.
Janiak: Das wird unterschiedlich gehandhabt. In meiner Kantonalpartei müssen die Richter meines Wissens nichts unterschreiben.
plädoyer: Ist eine Vereinbarung, im Fall der Wahl zum Richter eine Mandatssteuer von fünf oder sechs Prozent des Lohnes zu zahlen, überhaupt gültig? Ist ein solcher Vertragsinhalt nicht gestützt auf Artikel 20 des Obligationenrechts sittenwidrig und widerrechtlich – somit letztlich gar nicht durchsetzbar?
Janiak: Ein solcher Vertrag ist zwar kein Rechtsöffnungstitel, aber weshalb sollte er nicht gültig sein?
Racioppi: Eine solche Verpflichtung ist nicht gültig, weil sie Folge eines strafrechtlichen Verhaltens ist. Ein Parlamentarier, der ein Amt innehat, fordert nämlich einen Vorteil für einen Dritten, also für seine Partei. Nur unter dieser Bedingung wird der Richter gewählt. Dies erfüllt gemäss verschiedenen Autoren den Straftatbestand des Amtsmissbrauchs. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass es durchaus so ist. Dementsprechend ist eine Vereinbarung einer Mandatssteuer nicht gültig. Ich denke deshalb, dass nie eine Partei bei Nichtbezahlung eine Betreibung einleiten würde.
plädoyer: Die Mandatssteuer verstösst gemäss einem Artikel von Hans Schmid 1 auch gegen die maximal zulässige Provision bei einer Stellenvermittlung.
Racioppi: Ja, das stimmt. Die Parteien begründen die Mandatssteuer damit, dass der Richter durch Vermittlung der Partei zu einer gut bezahlten Stelle gekommen ist. Sie gewichten den Aspekt «gut bezahlt» stärker, ich als Richter eher den Aspekt «Stelle». Es ist eine Arbeit. Es ist ein richterliches Amt, aber eine Arbeit. Es wird erwartet, dass der Richter wie andere Mitarbeiter im Justizwesen entsprechend seinem Pensum arbeitet. Eine Provision für eine Stellenvermittlung darf aber höchstens 5 Prozent des ersten Bruttojahreslohns ausmachen. Es handelt sich im Gegensatz zur Mandatssteuer um eine einmalige Zahlung. Bei einer Amtsdauer von sechs Jahren dürfte die Vermittlungsprovision somit höchstens knapp 1 Prozent eines Jahreslohns betragen.
plädoyer: Herr Racioppi, welche Reaktionen erhielten Sie nach Ihrem kritischen Artikel in der «Richterzeitung» über die Parteisteuer?
Racioppi: Die meisten Richter reagierten wohlwollend – so etwa der ehemalige und der aktuelle Präsident der Schweizerischen Richtervereinigung. Andere meinten, ich hätte mir dadurch für eine allfällige Wahl ans Bundesgericht mehrere Steine in den Weg gelegt. Einige Bundes- und Bundesverwaltungsrichter bestätigten mir, dass bei Rechtsuchenden ein Anschein der Befangenheit erweckt wird. Durch die Mandatssteuer hätten die Leute das Gefühl, die Richterstelle sei gekauft worden. Immerhin: Die Richtervereinigung hat mit dem Eidgenössischen Justizdepartement nun ein Treffen vereinbart, um die Frage der Mandatssteuer zu besprechen und nach Lösungen zu suchen.
Giuliano Racioppi, 42, ist Richter am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und CVP-Mitglied.
Claude Janiak, 69, war bis 2016 als Rechtsanwalt tätig. Er ist Ständerat des Kantons Basel-Landschaft und SP-Mitglied.
