Die meisten Hauptkunden der Schweizer Rüstungsunternehmen sind in einen bewaffneten Konflikt verwickelt. Auf diese Vermutung kommt man zumindest, wenn man die Liste der Rüstungs-exporte anschaut. Dies, obwohl der Bundesrat im August 2008 die Verordnung über das Kriegsmaterial (KMV) geändert hat. Denn nun stellt sich die Frage, ob der Bundesrat aufgrund dieser neuen juristischen Grundlage die Bewilligungspraxis für Kriegsmaterialsexporte nicht hätte ändern müssen. Dies stellen auch rund sechzig Rechtsprofessoren und Völkerrechts-experten in einem offenen Brief an die zuständigen Schweizer Behörden fest.
Die neue Verordnung sieht vor, dass die Schweiz keine Exporte mehr an Staaten bewilligt, «welche ineinen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sind» oder welche «Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzen». Sie trat am 12. Dezember 2008 in Kraft. Während im Rekordjahr 2008 insbesondere Exporte nach Pakistan massiv zunahmen, verbuchten im ersten Halbjahr 2009 Lieferungen an Saudiarabien sowie an Staaten, die Rüstungsgüter für den Einsatz in Afghanistan beschafften, die grössten Zunahmen (siehe Tabelle).
Egal, ob interner oderinternationaler Konflikt
Artikel 5 Absatz 2 litera a KMVverlangt, dass der Bundesrat vorErteilen einer Ausfuhrbewilligung die folgenden zwei Sachverhalte prüft: Erstens muss bestimmt werden, ob ein bewaffneter Konflikt vorliegt, und zweitens, ob ein Bestimmungsland in einen solchen «verwickelt» ist. Sind beide Kriterien kumulativ erfüllt, schliesst die KMV die Ausfuhrbewilligung aus.
Aus völkerrechtlicher Sicht ist der Begriff des bewaffneten Konfliktes hauptsächlich in den Genfer Abkommen und deren Zusatzproto-kollen festgelegt. Das humanitäre Völkerrecht unterscheidet zwischen internationalen bewaffneten Konflikten und Konflikten, die keinen internationalen Charakter aufweisen. Für die Interpretation der neuen KMV ist diese oft komplexeUnterscheidung allerdings nichtrelevant, da die Verordnung interne und internationale bewaffnete Konflikte gleich behandelt.
Jean Pictet, der geistige Vater der vier Genfer Abkommen, hielt im Kommentar zum gemeinsamen Artikel 2 der Genfer Konventionen fest, dass «jeder Zwist zwischen zwei Staaten, welcher die Intervention von Mitgliedern der Streitkräfte herbeiführt» ein internationaler bewaffneter Konflikt im Sinne von Artikel 2 darstelle. Nicht-internationale bewaffnete Konflikte müssen von Situationen interner Unruhen und Spannungen unterschieden werden.
Begründung juristisch nicht stichhaltig
Die Kriterien dieser Abgrenzung wurden durch internationale Tribunale ausgelegt. Die Berufungskammer des Internationalen Straf gerichtshofes für das ehemalige Jugoslawien (ICTY) kam zum Schluss, dass ein nicht-internationaler («interner») Konflikt immer dann vorliegt, wenn es zu lang anhaltender oder intensiver («protracted») Gewalt zwischen Regierungstruppen und organisierten bewaffneten Gruppen oder zwischen solchen Gruppen selbst kommt (Tadiç, Jurisdiction Appeal, 2. Oktober 1995). Die Schweiz ist bei der Auslegung ihrer Gesetze und Verord-nungen an die völkerrechtlichen Definitionen von bewaffneten Konflikten gebunden.
In einer parlamentarischen Anfrage zur revidierten KMV wurde der Bundesrat im Oktober 2008 gefragt, ob die USA in Afghanistan oder im Irak nicht in «einen bewaffneten Konflikt verwickelt» seien. Der Bundesrat antwortete, «dass sich der Verweigerungsgrund nach Artikel 5 Absatz 2 litera a KMV nicht direkt auf die Anwendbarkeit der Genfer Konventionen abstellt, sondern sich zuerst am Kriegsbegriff des Neutralitätsrechtes orientiert». Und weiter: «Solange das Engagement der USA und anderer Staaten in Irak und in Afghanistan sich auf einschlägige Resolutionen des Uno-Sicherheitsrates stützt oder mit Einwilligung des betroffenen Staates erfolgt, wird sich auch nach Inkrafttreten der revidierten KMV diesbezüglich die Bewilligungspraxis nicht ändern.»
Diese Begründung ist juristisch aus drei Gründen nicht stichhaltig:Erstens ist festzuhalten, dass das Neutralitätsrecht einzig vorschreibt, wie sich neutrale Staaten im Falle eines zwischenstaatlichen Konfliktes zu verhalten haben. Das Anwendungsgebiet des Neutralitätsrechts schliesst nicht-internationale Konflikte nicht ein. Wie bereits erwähnt beinhaltet der Wortlaut der neuen Verordnung aber ausdrücklich auch interne Konflikte.
Trotz Uno-Mandat findet ein Konflikt statt
Zweitens ist zu erwähnen, dass das Vorhandensein eines Uno-Mandates keinesfalls ausschliesst, dass ein bewaffneter Konflikt stattfindet. Wie oben beschrieben, ist das Vorhandensein eines bewaffneten Konfliktes durch die faktische Lage im Gebiet zu beurteilen. Der Sicherheitsrat regelt, ob ein militärisches Eingreifen ineinem Konflikt bewilligt werden soll. Aber er bestimmt nicht, ob ein bewaffneter Konflikt besteht. Falls sich der erste Verhinderungsgrund der neuen KMV auf Uno-Sicher-heitsrats-Resolutionen abstützen würde, hätte der Bundesrat die Gelegenheit gehabt, dies im Wortlaut der KMV anstelle des Verweises auf das Vorhandensein eines bewaffneten Konfliktes aufzunehmen.
Drittens ist auch das Einverständnis der afghanischen (oder der irakischen) Regierung zur Präsenz voninternationalen Truppen für die Auslegung der KMV unwesentlich. Der Konflikt in Afghanistan ist seit der Einwilligung der Regierung Karzai als interner bewaffneter Konflikt zu definieren, in dem die afghanische Regierung und die internationalen Streitkräfte gegen die Taliban und andere Gruppen kämpfen. HätteAfghanistan nicht eingewilligt, würde es sich um einen internationalen Konflikt handeln. Für die KMV spielt dies aber keine Rolle, da der Wortlaut explizit beide Typen von bewaffneten Konflikten umfasst.
Nach der Prüfung des Vorhandenseins eines bewaffneten Konfliktes muss das zweite Kriterium des Verhinderungsgrundes, die «Verwicklung» in den Konflikt, geprüft werden. Der Begriff «verwickelt» stammt weder aus dem allgemeinen noch aus dem humanitären Völkerrecht. Letzteres spricht vielmehr von den «am Konflikt beteiligten Parteien». Es liegt nahe, dass «in einen Konflikt verwickelt» auch Staaten sein können, welche nicht zu dendirekt am Konflikt beteiligten Parteien gehören. Die Frage, ob die Staaten der Koalitionstruppen inAfghanistan juristisch als Konfliktpartei zu definieren sind oder ob vielmehr die Koalitionen ein eigenes völkerrechtliches Subjekt sind, ist deshalb hinfällig, denn in den Konflikt «verwickelt» sind die einzelnen Koalitionsstaaten zweifelsohne.
Saudiarabien dürfte keine Waffen erhalten
Am 19. August 2009 antwortete der Bundesrat in einer Antwort auf eine parla-mentarische Anfrage von Nationalrat Josef Lang, dass die Formulierung von Artikel 5 Absatz 2 litera a KMV zwar wie eben beschrieben verstanden werden könnte. Der Vernehmlassungsgeber sei aber beim Erlass der Norm der Auffassung gewesen, dass Ausfuhren nur ausgeschlossen seien, «wenn im Empfängerstaat für das Kriegsma-terial selber ein interner bewaffneter Konflikt herrscht».
Der Wortlaut der Verordnung verlangt allerdings nirgends, dass der bewaffnete Konflikt auf dem Territorium des Empfängerstaates selbst stattfinden muss. Auch das Argument, dass sich die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates im Bericht zur Neufassung der KMV 2006 auf das Kriterium der Menschenrechtslage im betroffenen Land konzentriert habe, erklärt nicht, wie ein territoriales Kriterium hineingedeutet werden könnte.
Nebst dem Ausschlusskriterium der Verwicklung in bewaffnete Konflikte stellt sich die Frage, ob Saudiarabien als drittgrösster Abneh-mer im 1. Halbjahr 2009 nichtein Bestimmungsland ist, welches «Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzt» und gemäss Buchstabe b der revidierten KMV keine Waffen hätte erhalten dürfen.
Exporte in die USA sind nicht mehr möglich
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) befürchtete schon 2004, dass Lieferungen an Saudirabien für interne Repressionen verwendet würden. In einem Bericht zuhanden des Uno-Menschenrechtsrats im Juni 2009 unterstrich Human Rights Watch, dass der Wüstenstaat die Menschenrechte «systematisch und schwerwiegend» verletzt.
Bereits ein halbes Jahr vor der Revision der KMV bemerkte auch der «Arbeitskreis Sicherheit und Wehrtechnik» – eine von der PR-Agentur Farner nach der Lancierung der Kriegsmaterial-Initiative gegründete Lobbyorganisation – in einem News letter, dass Geschäfte mit Pakistan und Saudiarabien unter der neuen KMV nicht mehr möglich sein würden. Und der Verband der Schweizer Maschinen- und Elektro-industrie (swissmem) kam zum Schluss, dass «nach dem Wortlaut des Gesetzes in die USA keine Rüstungsexporte mehr erfolgen dürften».
Ein Jahr später stellt sich die Frage, wie mit einer Verordnung umgegangen werden soll, welche seit dem Dezember 2008 rechtskräftig ist, deren Umsetzung aber scheinbar keine Priorität hat. Am 29. November 2009 haben die Stimmberechtigten die Gelegenheit, der Volksinitiative für ein Verbot von Kriegsmaterial exporten zu einem Achtungserfolg zu verhelfen und damit den öffentlichen Druck zu erhöhen, die Diskrepanz zwischen Verordnungstext und Umsetzung zu verringern.
